住建部工(gōng)程建設項目審批制度改革　工(gōng)作領導小(xiǎo)組辦公室有關負責人答記者問

　　近年來，各有關方面深入推進“放(fàng)管服”改革，在方便企業和群衆辦事創業，有效降低制度性交易成本，加快轉變政府職能和工(gōng)作作風等方面取得了明顯成效。但也要看到，當前工(gōng)程建設項目審批手續多、辦事難、耗時長等問題仍比較突出。2017年我(wǒ)(wǒ)國在世界銀行《全球營商(shāng)環境報告》中(zhōng)整體(tǐ)排名78位，其中(zhōng)“辦理建築許可”指标位列172位，在10個評價指标排序中(zhōng)列最後。今年1月國務院常務會議部署要求住房城鄉建設部牽頭負責提升辦理建築許可指标排名專項行動，推進工(gōng)程建設項目審批制度改革。

5月14日，國務院辦公廳下(xià)發了《關于開(kāi)展工(gōng)程建設項目審批制度改革試點的通知(zhī)》（國辦發〔2018〕33号，以下(xià)簡稱《通知(zhī)》），決定在北(běi)京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大(dà)連市、南(nán)京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南(nán)市、延安市和浙江省等16個地區開(kāi)展工(gōng)程建設項目審批制度改革試點。

　　“全流程”，指的是在審批流程上，改革涵蓋工(gōng)程建設項目審批全過程，從立項一(yī)直到竣工(gōng)驗收和公共設施接入服務。“全覆蓋”，指的是在工(gōng)程項目類别上，覆蓋房屋建築和城市基礎設施等工(gōng)程，除了特殊工(gōng)程和交通、水利、能源等領域的重大(dà)工(gōng)程以外(wài)，都要納入改革範圍，既包括政府投資(zī)工(gōng)程，也包括社會投資(zī)工(gōng)程；在辦理事項上，既覆蓋用地預審、工(gōng)程規劃許可、施工(gōng)許可、環境影響評價、節能審查等行政許可事項，又(yòu)覆蓋設計方案審查、施工(gōng)圖審查、供水、供熱、供氣等技術審查、中(zhōng)介服務、市政公用服務以及備案等所有類型事項。

　　《通知(zhī)》對此次改革試點提出了明确目标要求。2018年，試點地區建成工(gōng)程建設項目審批制度框架和管理系統，按照規定的流程，審批時間壓減一(yī)半以上，由目前平均200多個工(gōng)作日壓減至120個工(gōng)作日。2019年，總結推廣試點經驗，在全國範圍開(kāi)展工(gōng)程建設項目審批制度改革，上半年将審批時間壓減至120個工(gōng)作日，試點地區審批事項和時間進一(yī)步減少；地級及以上城市建成工(gōng)程建設項目審批制度框架和管理系統。2020年，基本建成全國統一(yī)的工(gōng)程建設項目審批和管理體(tǐ)系。

　　工(gōng)程建設項目審批手續複雜(zá)，涉及部門多，辦事難、辦事慢(màn)、多頭跑、來回跑等問題較爲突出，審批效率不高。産生(shēng)這些問題的一(yī)個重要原因就是工(gōng)程建設項目審批流程不規範、不科學、不統一(yī)，前置審批、串聯審批事項太多，有的地區還存在審批事項互爲前置的現象。這次改革提出，要徹底改變過去(qù)串聯審批、多頭審批的模式，打破部門藩籬，重新梳理設計統一(yī)的工(gōng)程建設項目審批流程，大(dà)力推行并聯審批，全面提高審批效能。

　　這次改革按照工(gōng)程建設程序将工(gōng)程建設項目審批流程劃分(fēn)爲項目立項用地規劃許可、工(gōng)程建設許可、施工(gōng)許可、竣工(gōng)驗收四個階段。其中(zhōng)，立項用地規劃許可階段主要包括項目審批核準備案、選址意見書(shū)核發、用地預審、用地規劃許可等。工(gōng)程建設許可階段主要包括設計方案審查、建設工(gōng)程規劃許可證核發等。施工(gōng)許可階段主要包括消防、人防等設計審核确認和施工(gōng)許可證核發等。竣工(gōng)驗收階段主要包括規劃、國土、消防、人防等驗收及竣工(gōng)驗收備案等。其他行政許可、涉及安全的強制性評估、中(zhōng)介服務、市政公用服務以及備案等事項納入相關階段辦理或與相關階段并行推進。每個審批階段要确定一(yī)家牽頭部門，由牽頭部門組織協調各相關部門開(kāi)展審批，并在規定時限内完成。

　　同時，考慮到房屋建築工(gōng)程、市政工(gōng)程、交通工(gōng)程、水利工(gōng)程等不同工(gōng)程類型、政府投資(zī)和社會投資(zī)等不同投資(zī)類别以及不同規模大(dà)小(xiǎo)的工(gōng)程在審批事項方面不盡相同，試點地區要在規定的基本流程基礎上，進一(yī)步分(fēn)類細化審批階段和事項，加快構建流程最優、用時最短、辦事最方便的審批流程。

　　此外(wài)，《通知(zhī)》還提出要簡化社會投資(zī)的中(zhōng)小(xiǎo)型工(gōng)程建設項目審批，世界銀行辦理建築許可指标的樣本就是社會投資(zī)的小(xiǎo)型工(gōng)程。此前，北(běi)京、上海在優化辦理建築許可指标排名專項行動中(zhōng)都針對社會投資(zī)的中(zhōng)小(xiǎo)型工(gōng)程提出了很好的改革措施，試點地區要根據本地情況，對于技術簡單、公共安全影響較小(xiǎo)的社會投資(zī)中(zhōng)小(xiǎo)型項目，盡量減少不必要的評估評審事項，縮短審批時間。

　　這次改革提出，要通過“減、放(fàng)、并、轉、調”等措施，大(dà)幅精簡審批事項和環節，做到能減就減、能放(fàng)就放(fàng)、能并就并、能轉就轉、能調就調。

　　一(yī)是“減”，精減審批事項和條件。全面梳理工(gōng)程建設項目所有審批事項，查清底數，對審批事項的合法性、合理性和必要性進行深入分(fēn)析，對于不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件，一(yī)律取消。對于确需保留的事項，要減少審批前置條件，并制定審批事項清單向社會公布，做到清單以外(wài)無審批。《通知(zhī)》明确提出取消施工(gōng)合同備案、建築節能設計審查備案等事項；社會投資(zī)的房屋建築工(gōng)程，建設單位可以自主決定發包方式。

　　二是“放(fàng)”，下(xià)放(fàng)審批事項。要從實際出發，按照方便企業和群衆辦事的原則，研究制定下(xià)放(fàng)或委托下(xià)級機關審批的改革措施。下(xià)放(fàng)審批事項要統籌兼顧，做好配套銜接，同步下(xià)放(fàng)相關事項，并确保下(xià)級機關接得住、管得好。

　　三是“并”，合并辦理審批事項。由同一(yī)部門實施的管理内容相近或者屬于同一(yī)辦理階段的多個審批事項，應當整合爲一(yī)個審批事項。《通知(zhī)》提出推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收。将消防、人防等設計審查并入施工(gōng)圖設計文件審查，采取政府購買服務的方式，委托一(yī)家施工(gōng)圖審查機構依據有關技術标準規範同步開(kāi)展審查，相關部門不再單獨進行技術審查。規劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等專項驗收要實行限時聯合驗收，由建設單位一(yī)次性向牽頭部門申請，牽頭部門協調各相關部門在規定時間内完成驗收，統一(yī)出具驗收意見，驗收過程要做到依據的圖紙(zhǐ)統一(yī)、依據的标準統一(yī)。對于驗收涉及的測量工(gōng)作，實行“一(yī)次委托、統一(yī)測繪、成果共享”。

　　四是“轉”，轉變管理方式。将能夠用征求相關部門意見方式替代的事項，轉變爲政府内部協作事項。建設工(gōng)程規劃許可證核發時一(yī)并進行設計方案審查，由發證部門征求相關部門和單位意見，其他部門不再對設計方案進行單獨審查。推進申請後評審向申請前服務轉變，對地震安全性評價、地質災害危險性評估、環境影響評價、節能評價等事項，推行由政府統一(yī)組織實行區域評估，将評估結果作爲項目建設條件提出，進一(yī)步簡化相關環節，提高審批效率，減輕企業負擔。

　　五是“調”，調整審批時序。要完善制度設計，讓審批時序更加符合工(gōng)作實際，更加合理。落實取消下(xià)放(fàng)行政審批事項有關要求，将環境影響評價、節能評價、地震安全性評價等評價事項不再作爲項目審批或核準條件。将供水、供電(diàn)等市政公用基礎設施報裝提前到施工(gōng)許可證核發後辦理。探索可以将用地預審意見作爲使用土地證明文件申請辦理建設工(gōng)程規劃許可證，用地批準手續在施工(gōng)許可前完成即可。

　　所謂告知(zhī)承諾制，一(yī)方面先由政府告知(zhī)建設單位具體(tǐ)的建設要求，再由建設單位承諾按照建設要求和國家标準進行建設。建設單位按照要求作出書(shū)面承諾的，審批部門直接作出審批決定。另一(yī)方面，政府部門要加強事中(zhōng)事後監管，對于實行告知(zhī)承諾制的審批事項，審批部門應當在規定時間内對申請人履行承諾的情況進行檢查，監督建設單位切實履行承諾。這次改革要求，對可以通過事中(zhōng)事後監管能夠糾正，而且不會産生(shēng)嚴重後果的審批事項，都可以實行告知(zhī)承諾制。試點地區要及時公布實行告知(zhī)承諾制的審批事項清單和具體(tǐ)要求。

　　在工(gōng)程建設項目審批中(zhōng)推行告知(zhī)承諾制改革，有利于轉變政府職能，以法治政府建設推動法治社會建設，推進政府由無限政府向有限政府轉變，有利于加快工(gōng)程建設項目審批速度，讓項目早落地、早開(kāi)工(gōng)，讓企業和群衆獲得更多便利。

　　當然，推行告知(zhī)承諾制的同時，政府必須要加強事中(zhōng)事後監管，特别是要加大(dà)對申請人履行承諾情況的監督檢查力度。對于檢查發現申請人未履行承諾的，要及時撤銷行政審批決定并追究申請人的相應責任。同時，要将申請人不履行承諾的不良行爲向社會公開(kāi)；情節嚴重的，要列入“黑名單”，實施信用懲戒。

　　完善的審批體(tǐ)系是确保工(gōng)程建設項目審批制度改革成功的必要條件和重要保障。審批體(tǐ)系主要包括“五個一(yī)”，即“一(yī)張藍(lán)圖、一(yī)個系統、一(yī)個窗口、一(yī)張表單、一(yī)套機制”。

　　一(yī)是“一(yī)張藍(lán)圖”統籌項目實施。所謂“一(yī)張藍(lán)圖”就是以城市發展戰略爲指引，統籌國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、生(shēng)态環境保護規劃等所有涉及空間資(zī)源和要素配置的規劃，統一(yī)各類圖紙(zhǐ)坐标系，消除規劃差異矛盾，通過信息化手段，在一(yī)張圖上共同劃定各類控制線，構建統一(yī)的空間規劃管理信息，形成覆蓋城市空間的“一(yī)本規劃”“一(yī)張藍(lán)圖”。所有的工(gōng)程建設項目都依據這張藍(lán)圖實施，各部門在項目生(shēng)成策劃階段根據“一(yī)張藍(lán)圖”，協調提出發展、空間、生(shēng)态等各方面的意見，解決後期建設條件矛盾的問題，并作爲後期項目審批依據，加速項目生(shēng)成落地。“一(yī)張藍(lán)圖”是所有工(gōng)程建設項目的起點，是實現并聯審批、加強部門協調、提高審批效能的基礎，是這次改革的關鍵，也是難點。

　　二是“一(yī)個系統”實施統一(yī)管理。當前很多審批部門都建立了各自的審批信息系統，但各部門的審批系統往往都互不聯通，信息孤島問題突出，各審批部門的審批行爲也無法得到有效監管。這次改革提出要在國家和地方現有信息平台基礎上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的工(gōng)程建設項目審批管理系統，覆蓋各部門和市、縣、區、鄉鎮（街道）各層級，實現統一(yī)受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦、信息共享。審批管理系統要與“多規合一(yī)”業務協同平台、各部門審批管理系統等信息平台互聯互通，做到審批過程、審批結果實時傳送。同時，審批管理系統要在線監控審批部門的審批行爲，對審批環節進行全程跟蹤督辦和審批節點控制，杜絕體(tǐ)外(wài)循環，提高審批服務水平。住房城鄉建設部也将整合建立工(gōng)程建設項目審批管理系統，與各試點地區的系統連接，實時了解各地審批管理情況，以便加強對地方工(gōng)程建設項目審批工(gōng)作的指導和監督管理。

　　三是“一(yī)個窗口”提供綜合服務。目前，很多審批部門都設立了服務窗口，但由于分(fēn)散設置、分(fēn)别受理，企業和群衆需要到多個不同窗口申報，帶來很大(dà)不便。這次改革提出要整合各部門和各市政公用單位分(fēn)散設立的服務窗口，設立工(gōng)程建設項目審批綜合服務窗口。綜合服務窗口統一(yī)收件，通過工(gōng)程建設項目審批管理系統将申報材料推送給各審批部門，各審批部門網上接受、共享材料、實施流轉、同步辦理，再由綜合服務窗口統一(yī)出件，真正實現一(yī)個窗口服務和管理，進“一(yī)家門”，辦“多家事”。

　　四是“一(yī)張表單”整合申報材料。工(gōng)程建設項目審批環節多，一(yī)環扣一(yī)環，很多時候企業和群衆都需要重複跑路，重複排隊，重複提交材料，消耗資(zī)源，效率低下(xià)。這次改革提出各審批階段均實行“一(yī)份辦事指南(nán)，一(yī)張申請表單，一(yī)套申報材料，完成多項審批”的運作模式。每個審批階段的牽頭部門要整合該階段所有審批事項的辦事指南(nán)和所需材料，制定統一(yī)的辦事指南(nán)和申報表格。每個審批階段申請人隻需提交一(yī)套申報材料，同時要加強信息共享，做到凡是能通過網絡共享或網絡核驗的材料，不得要求企業和群衆重複提交。

　　五是“一(yī)套機制”規範審批運行。形成完善的工(gōng)作機制是确保工(gōng)程建設項目審批改革規範有序、合理合規、運行順暢的基礎。首先，要堅持制度創新與依法行政相結合，試點地區要在立法權限内，加強制度建設，明确部門職責，明晰工(gōng)作規程，規範審批行爲，通過建章立制将改革措施制度化、規範化，确保改革順利推進。其次，要建立起審批協調機制，協調解決部門意見分(fēn)歧。最後，要建立督辦督查制度，實時跟蹤審批辦理情況，對全過程實施督查，加強對審批部門及辦事人員(yuán)的監督考評，不斷提高審批水平。

　　這次改革堅持放(fàng)管結合，在簡政放(fàng)權的同時，要求各地加快建立與工(gōng)程建設項目審批制度改革相适應的監管體(tǐ)系，推動工(gōng)程建設項目審批向“寬進、嚴管、重罰”轉變，既要審的快，也要管得好。

　　一(yī)是加強事中(zhōng)事後監管。全面推行“雙随機、一(yī)公開(kāi)”監管，加大(dà)對違法違規行爲的處罰力度，采取更嚴厲的處罰措施和市場禁入措施，增加不法行爲的違法成本。

　　二是加強信用體(tǐ)系建設。要建立覆蓋工(gōng)程建設項目全部主體(tǐ)的誠信體(tǐ)系，建立黑名單制度，将企業和從業人員(yuán)違法違規、不履行承諾的不良行爲向社會公開(kāi)，加快構建以信息歸集共享爲基礎，以信息公示爲手段，以信用監管爲核心的監管制度，讓失信主體(tǐ)“一(yī)處失信、處處受限”。

　　三是加強對中(zhōng)介和公共服務機構的管理。中(zhōng)介服務和市政公用服務雖然不屬于政府行政審批，但卻是工(gōng)程建設項目審批流程中(zhōng)的重要部分(fēn)，也是企業和群衆反映比較集中(zhōng)的環節。此次改革要下(xià)大(dà)力氣全面整頓規範中(zhōng)介和市政公用市場，建立健全管理制度，要在所有中(zhōng)介機構和市政公用服務單位中(zhōng)實行服務承諾制，明确服務标準和辦事流程，規範服務收費(fèi)和時限。要依托工(gōng)程建設項目審批管理系統建立中(zhōng)介服務網上辦事大(dà)廳，對中(zhōng)介服務推行入駐備案、合同網簽、服務評價、信息公示等制度，用信息化手段對中(zhōng)介服務辦理時限、服務質量、收費(fèi)情況進行全方位、全過程監督。

本文來源：中(zhōng)國建築業協會